NECESSIDADE DE CONVOCAÇÃO DE SUPLENTE EM RAZÃO DO PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL SUBSTITUIR PREFEITO POR CASSAÇÃO DE MANDATO PELO TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL.
CONSULTA
O Vice-presidente da Câmara Municipal de Campos dos Goytacazes
solicitou a seguinte consulta:
A Prefeita e o Vice-prefeito do Município de Campos dos Goytacazes tiveram seus mandatos cassados pelo Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Rio de Janeiro, em virtude de Acórdão em Ação de Investigação de Mandato Eletivo (AIME) por abuso do Poder Econômico por uso indevido dos meios de comunicação, sendo,por isso, substituídos pelo Presidente da Câmara Municipal, momento em que surgiu a dúvida acerca da legalidade referente à convocação de vereador suplente.
O consulente informa que se encontra em situação sensível, uma vez que a opinião de seus pares se dividiu acerca da legalidade na convocação do suplente, motivo pelo qual deverá o mesmo decidir a questão.
PARECER
I – DA INCIDÊNCIA DA LEI ORGÂNICA NO DESLINDE DA QUESTÃO
É de conhecimento convencional que o Princípio da Forma Federativa de Estado, insculpido no caput do artigo 1º da Constituição Federal de 1988, confere autonomia aos Municípios, resultando nas competências político-administrativas, legislativas e tributárias dos mesmos na condição de entes da federação.O eminente constitucionalista Luis Roberto Barroso, ensina em seus escritos o seguinte:
“a autonomia, como é corrente, realiza-se nas idéias de auto-organização – o poder de elaborar sua própria Constituição e sua organização básica -, autogoverno –capacidade de exercer o poder por órgãos próprios,cujos ocupantes são escolhidos no âmbito do próprio ente – e auto-administração – faculdade de dar execução às suas próprias normas e prestar os serviços de sua competência”1.
Nesse contexto, deve ser destacado que o artigo 29 da Constituição Federal de 1988 determinou que os Municípios se organizassem por meio de Lei Orgânica. Verbis:
Artigo 29 – O Município reger-se-á por lei orgânica,votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
1 - BARROSO, Luis Roberto – Constitucionalidade e Legitimidade da Criação do CONSELHO Nacional deJustiça. Revista de Direito da Associação dos Procuradores do Estado do Rio de Janeiro. Lúmen Júris. Volume XIX. 2008, pag. 483.
Diante das considerações iniciais, é fácil identificar a importância da Lei Orgânica para o Município, uma vez que esta tem o poder de materializar o Princípio da Forma Federativa de Estado, permitindo a concretização de todas as suas características, haja vista que tal norma é elaborada pelos próprios munícipes e serve como o diploma que exterioriza a organização básica do ente federativo.
Portanto, é evidente que a hipótese ora analisada deve ser enfrentada mediante as disposições previstas na Lei Orgânica do Município de Campos dos Goytacazes, haja vista se tratar de assunto estritamente vinculado a organização Político-Administrativa da cidade.
A Lei Orgânica do Município, ao tratar das hipóteses de substituiçãodo Prefeito em casos de impedimentos ou vacância dos cargos deste e do Vice-prefeito, delegou ao Presidente da Câmara tal incumbência. Senão vejamos:
Art. 65 - O Vice-Prefeito substituirá o Prefeito em seus impedimentos e ausências e suceder-lhe-á no caso de vaga.
Parágrafo Único - Em caso de impedimento do Prefeito e do Vice-Prefeito, ou de vacância dos
Respectivos cargos,serão sucessivamente chamados ao exercício da chefia do Executivo Municipal o Presidente, o Vice-Presidente e o Primeiro Secretário da Câmara Municipal.
Verifica-se que o fato que originou a consulta ora formulada se enquadra perfeitamente na hipótese de incidência inserta no artigo acima descrito,haja vista que o Prefeito e Vice-prefeito da cidade se encontram impossibilitados de governar o Município em razão de Acórdão proferido pelo Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro nos autos de Ação de Impugnação de Mandato Eletivo.
Merece realce a previsão do artigo 72 da Lei Orgânica do Município,na medida em que compatibiliza as previsões de cassação do mandato do Prefeito previstas na Legislação Federal com as suas próprias disposições. Vejamos:
Art. 72 - A extinção ou cassação do mandato do Prefeito e do Vice-Prefeito ocorrerá nos casos previstos nesta Lei e na legislação federal.Os dispositivos acima citado permite visualizar que a Lei Orgânica do Município de Campos considera as hipóteses de cassação do Prefeito em casos previstos na legislação federal.Nesse sentido, é importante consignar que a cassação do Prefeito poderá se dar pelas disposições de lei federal, mas a forma de substituição do Prefeito cassado deve ser estabelecida nos termos das disposições da Lei Orgânica do Município, sob pena de afronta ao Princípio da Forma Federativa de Estado.
Com isso, a questão deverá ser dirimida nos termos do que dispõe a Lei Orgânica do Município de Campos dos Goytacazes, conforme determina o Princípio da Forma Federativa de Estado.
II – DA SUBSTITUIÇÃO DO PREFEITO PELO PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL
O artigo 65, parágrafo único da Lei Orgânica do Município de Campos dos Goytacazes determina que serão sucessivamente chamados para substituir o Prefeito e Vice-prefeito em caso de impedimento ou vacância, o Presidente, o Vice-Presidente e o Primeiro Secretário da Câmara Municipal.
Constata-se, assim, que a substituição do Prefeito e Vice-prefeito se dá em razão do cargo exercido pelo vereador na Câmara Municipal, ou seja,dentre todos os vereadores do Município, somente o Presidente, o Vice-presidente e o Primeiro Secretário é que recebem a incumbência orgânica de conduzir o Poder Executivo quando necessário.Nesse ínterim, não cabe outra conclusão senão a de que a substituição do Prefeito e Vice-prefeito está completamente vinculada ao cargo exercido por vereador perante a Câmara Municipal, que poderá ser o Presidente,Vice-presidente ou Primeiro Secretário.
Assim, resta evidente que o Sr. Nelson Nahim continua sendo Presidente da Câmara, e não Prefeito, pois somente está conduzindo o Poder Executivo Municipal em razão do cargo que exerce perante a Câmara Municipal,motivo pelo qual, caso deixe de exercer o cargo em que está investido, não mais poderá substituir a Prefeita e o Vice-prefeito.
Superada esta etapa, isto é, sobre a identificação da condição em que o Poder Executivo se encontra conduzido, deve ser analisada a forma em que a Câmara Municipal deverá ser presidida no momento em que seu Presidente estiver substituindo a Prefeita da cidade.
III – DA CONDUÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL NO PERÍODO EM QUE SEU PRESIDENTE ESTIVER SUBSTITUINDO A PREFEITA DO MUNICÍPIO
A Câmara Municipal é um órgão que compõe a estrutura institucional do Município, servindo como a corporificação do Poder Legislativo Municipal, pois é o local onde este exerce suas funções precípuas, e, por consequência, suas funções administrativas, estas provenientes da separação dos poderes.Por esta razão se faz necessário analisar a forma em que a Câmara Municipal será conduzida, para, em seguida, concluir sobre a legalidade da convocação de suplente.
Percebe-se, diante da fundamentação acima, que o Sr. Nelson Nahim permanece Vereador Presidente da Câmara, motivo pelo qual deverá receber sua remuneração por este cargo, nos termos das previsões Regimentais e legal, pois este não poderá nem deverá se licenciar do cargo que exerce perante o Poder Legislativo por qualquer motivo que seja, sob pena de não mais se enquadrar na hipótese de incidência inserta no artigo 65 da Lei Orgânica do Município, e, por consequência, não poder substituir o chefe do Poder Executivo.Com isso, verifica-se que nos termos do Regimento Interno da Câmara, o Presidente se encontra impedido temporariamente de executar algumas funções inerentes ao seu cargo de Presidente do Legislativo, pelo fato de estar substituindo o Chefe do Executivo, e, com isso, haver uma incompatibilidade entre as funções.Essas incompatibilidades temporárias encontram previsão no Regimento Interno da Câmara, no artigo 14. Vejamos:
Art. 14 - O Presidente da Câmara, quando estiver substituindo o Prefeito, nos casos previstos em lei ficará impedido de exercer qualquer atribuição ou praticar qualquer ato que tenha implicação com a função legislativa. Ressalta-se, por oportuno, que as disposições regimentais acima descritas encontram consonância com as previsões constitucionais referentes à organização do Poder Político Municipal, conforme determina os incisos IX e XI do artigo 29 da Constituição Federal de 1988, que passamos a transcrever:
Artigo 29 – O Município reger-se-á por lei orgânica,votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
IX – proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para os membros da Assembléia Legislativa; (sem grifo no original).
(...)
XI – organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal;
(...)
O dispositivo regimental acima referido trata do impedimento quanto às funções legislativas, que, por essência, não podem ser praticadas por quem se encontra na liderança de outro poder, sob pena de confusão entre os poderes. As funções Estatais são divididas e partilhadas com base no Princípio da Separação dos Poderes, justamente para possibilitar o sistema dos freis e contrapesos, inibindo, assim, a indesejada concentração de poder.
Luis Roberto Barroso, ao estudar o Princípio da Separação dos Poderes ensina que:
“O conteúdo nuclear e histórico do princípio da separação dos poderes pode ser descrito nos seguintes termos: as funções estatais devem ser divididas e atribuídas a órgãos diversos e devem existir mecanismos de controle recíproco entre eles, de modo a proteger os indivíduos contra o abuso potencial de um poder absoluto”2
2 - BARROSO, ob. cit..
Nesse sentido, observa-se que o atual Presidente da Câmara Municipal se encontra impedido momentaneamente de exercer as funções estritas do cargo político que exerce, pelo fato de se encontrar substituindo o Chefe do Poder Executivo.A construção desse raciocínio se faz necessária para se constatar que o Sr. Nelson Nanhim permanece na condição do cargo político eletivo para o qual foi eleito, isto é Vereador e Presidente da Câmara, mas impedido momentaneamente de exercer algumas funções do cargo pelo fato de estar substituindo o Chefe do Executivo.
Assim, o atual Presidente da Câmara Municipal se encontra impedido momentaneamente de exercer as funções descritas no artigo 2º, § 1º do Regimento Interno da Câmara Municipal. In verbis:
Art. 2º - A Câmara tem suas funções legislativas, exerce atribuições de fiscalização externa, financeira, orçamentária e patrimonial, controle e assessoramento dos atos do Executivo, e, ainda, pratica atos de administração interna.
§ 1º - A função legislativa consiste em deliberar, por meio de leis e resoluções, sobre todas as matérias de competência do Município, respeitadas as reservas constitucionais da União e do Estado .Acrescenta-se, também, que em virtude da ausência do Presidente da Câmara Municipal, haja vista estar substituindo o Chefe do Executivo, haverá a necessidade de condução da função administrativa do Poder Legislativo, que consiste em sua organização interna, conforme preceitua o § 7º do artigo 2º do Regimento Interno. Verbis:
Art. 2º - A Câmara tem suas funções legislativas, exerce atribuições de fiscalização externa, financeira,orçamentária e patrimonial, controle e assessoramento dos atos do Executivo, e, ainda, pratica atos de administração interna.
§ 7º - A função administrativa é restrita à sua organização interna, à regulamentação de seu funcionamento e à estruturação e direção de seus serviços auxiliares. Nesse contexto, constata-se que o Presidente da Câmara Municipalserá substituído interinamente pelo Vice-presidente da Câmara Municipal, tanto na condução dos atos atinentes à função legislativa, em virtude do impedimento momentâneo do Presidente, como nos atos atinentes à organização interna do Poder Legislativo, em razão da ausência do mesmo, conforme preceitua o artigo 16, inciso I do Regimento Interno:
Art. 16 - Compete ao Vice-Presidente da Câmara:
I - substituir o Presidente da Câmara em suas faltas, ausência, impedimentos ou licença;
Portanto, deve ser concluído que a substituição do Presidente da Câmara Municipal no momento em que estiver substituindo o Chefe do Poder Executico caberá ao Vice-presidente da Câmara Municipal, nos termos das disposições regimentais aplicáveis ao caso.
IV – DO QUORUM PARA VOTAÇÃO NA CÂMARA
É necessário analisar a forma que a Câmara Municipal organizará o quorum para as suas deliberações no momento em que seu presidente estiver impedido de exercer as funções legislativas. O Regimento Interno da Câmara previu expressamente a forma de computação do quorum nas deliberações em que haja vereador impedido de votar. Vejamos:
Art. 162 - As deliberações do Plenário serão tomadas por maioria simples, sempre que não se exija a maioria absoluta ou a maioria de 2/3 (dois terços), conforme as determinações constitucionais, legais ou regimentais aplicáveis em cada caso.
§ 3º - Para efeito de quorum computar-se-á a presença de Vereador impedido de votar
Como se observa, não haverá prejuízo para a Câmara Municipal no período em que seu Presidente estiver impedido de exercer as funções legislativas, conforme prevê seu Regimento Interno.Assim, o quorum das deliberações deverá ser computado nos termos do artigo 162, § 3° do Regimento Interno da Câmara Municipal de Campos dos Goytacazes.
DA IMPOSSIBILIDADE DE LICENÇA DO PRESIDENTE DA CÂMARA
A Seção II do Regimento Interno da Câmara Municipal de Campos
dos Goytacazes trata da Interrupção e da Suspensão do Exercício da Vereança.
Após a leitura dos artigos 67, 68, 69 e 70 do Regimento Interno da Câmara Municipal, observa-se que o Legislador Municipal considerou hipóteses de suspensão do exercício da vereança ou de Interrupção do exercício da vereança.
Explique-se.
O artigo 67 do Regimento Interno da Câmara Municipal estabelece hipóteses de suspensão do exercício da vereança em que o Vereador se licenciará momentaneamente por moléstia ou gestação, para tratar de interesse particular, para se investir na função de secretário ou equivalente, ou para desempenhar missão temporária de interesse do Município. Vejamos:
Art. 67 - O Vereador poderá licenciar-se, mediante requerimento dirigido à Presidência e sujeito à deliberação do Plenário, nos seguintes casos:
I - por moléstia devidamente comprovada ou em licença
gestante;
II - para tratar de interesses particulares, por prazo nunca superior a 120 (cento e vinte) dias por sessão legislativa.
§ 1º - A apreciação dos pedidos de licença se dará no expediente das sessões, sem discussão, e terá preferência sobre qualquer outra matéria, só podendo ser rejeitado pelo quorum de 2/3 (dois terços) dos vereadores presentes na hipótese do inciso II.
§ 2º - Na hipótese do inciso I, a decisão do Plenário será meramente homologatória.
§ 3º - Será considerado automaticamente licenciado até sua exoneração, o Vereador investido na função de Secretário ou Subsecretário Municipal, Secretário ou Subsecretário Estadual, Presidente de Empresa, Fundação ou autarquia pública ou equivalente, devendo optar pela remuneração da Vereança ou da função na qual foi investido, a partir da respectiva posse.
§ 4º - O afastamento para desempenho de missão temporária de interesse do Município não seráconsiderado como de licença, fazendo o Vereador jus à remuneração estabelecida.
Em seguida, os artigos 68, 69, e 70 do Regimento Interno da Câmara Municipal, estabelecem as hipóteses de interrupção do exercício da vereança,que poderá acontecer pela extinção, perda do mandato, ou pela renuncia do Vereador. Verbis:
Art. 68 - As vagas na Câmara dar-se-ão por extinção ou perda do mandato do Vereador.
§ 1º - A extinção se verificará por morte, renúncia, falta de posse no prazo legal ou regimental, perda ou suspensão dos direitos políticos, ou por qualquer outra causa legal hábil.
§ 2º - A perda dar-se-á por deliberação do Plenário, na forma e nos casos previstos na legislação vigente.
Art. 69 - A extinção do mandato se torna efetiva pela declaração do ato ou fato extintivo pelo Presidente, que a fará constar de ata; a perda do mandato se torna efetiva a partir do decreto legislativo, promulgado pelo Presidente e devidamente publicado.
Art. 70 - A renúncia do Vereador far-se-á por ofício dirigido à Câmara, reputando-se aberta a vaga a partir da sua protocolização.Após a identificação das duas hipóteses consideradas pelo Regimento Interno da Câmara Municipal, é possível observar que os casos de suspensão do exercício da vereança traduzem a situação em que o vereador deixa voluntariamente a função para a qual foi eleito e, nas hipóteses de interrupção, o vereador perde o cargo em razão da extinção, perda do mandato,ou pela renuncia, culminando em vacância.
Nesse diapasão, segue o Regimento Interno da Câmara em seu artigo 71 determinando que havendo vaga, licença ou investidura no cargo de secretário Municipal ou equivalente, deverá convocar o suplente. Vejamos:
Art. 71 - Em qualquer caso de vaga, licença ou investidura no cargo de Secretário Municipal ou
equivalente, o Presidente da Câmara convocará imediatamente o respectivo suplente. Com isso, a convocação do suplente está claramente condicionada a suspensão ou interrupção do exercício da vereança, que se dará pela licença,perda ou extinção do mandato, sob pena do fato não se enquadrar na hipótese de incidência prevista na norma.
V - CONCLUSÃO
Após toda a construção do raciocínio jurídico acima produzido, chega o momento em que a questão poderá ser resolvida, tendo como pressuposto as seguintes constatações:
a)A autoridade da Lei Orgânica do Município para o deslinde do problema,conforme determina oPrincípio da Forma Federativa de Estado;
b)A identificação de que o Presidente da Câmara substitui o Chefe do Executivo em razão do cargo que exerce perante o Poder Legislativo, continuando a ser o Presidente da Câmara;
c) O Presidente da Câmara se encontra momentaneamente impedido de exercer as funçõeslegislativas e administrativas, razão pela qual é substituído na condução da Câmara Municipal pelo Vice-presidente;
d) O quorum da Câmara Municipal deverá ser normalmente computado, considerando a presença de seu presidente, nos termos do que dispõe o artigo 162, § 3º do Regimento Interno;
e) O Presidente da Câmara não poderá se licenciar por qualquer motivo, uma vez que o pedido de licença culmina na suspensão do exercício da vereança,razão pela qual caso se licencie não mais poderá substituir a Prefeita, por não se enquadrar na determinação do artigo 65 da Lei Orgânica do Município.
Diante das constatações acima elencadas, verifica-se que a convocação de suplente colocará o legislativo em flagrante descumprimento de lei, pois a Câmara Municipal somente poderá convocar o vereador suplente após licença ou perda ou extinção do mandato do atual Presidente da Câmara, o que, por certo, não deverá ser feito, uma vez que eventual licença acarretaria a suspensão do exercício da vereança e, consequentemente, do cargo de Presidente, motivo pelo qual não poderia continuar substituindo a Prefeita cassada.Por todas as razoes acima expostas, conclui-se que não há permissão legal para a convocação de suplente, havendo ao contrario, verdadeiro óbice legal e regimental para tal atitude, motivo pelo qual esse parecerista opina pela não convocação.
É o parecer, s.m.j.Campos dos Goytacazes, 12 de julho de 2010.
ROBSON TADEU DE CASTRO MACIEL JÚNIOR
Advogado Inscrito na OAB/RJ n.º 141.666
